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2019年浙江自考《行政組織理論》本科考試復習重點(12)

2019-06-12 09:10:10   來源:浙江自考網    點擊:   作者:傅老師   
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  141、行政組織編制管理的內容

  (1)職能管理 職能管理是指配置、協調各級機關及其各部門職能的一種行政行為,它是根據國家在一定時期內的方針政策以及社會經濟文化等發展的需要,對各組織機構的職能進行配置、協調的活動過程。把職能管理作為編制管理管理的內容,是在1988年國務院機構改革時正式明確的。這次機構改革提出了定職能、定機構、定人員的“三定”方針。職能管理的內容有:提出轉變政府職能、調整政府職能體系的總體意見;合理配置各部門的職能;協調各部門之間的職能分工;協調同級政府部門與下級政府相關部門之間的職責分工,以及政府部門與非政府部門之間的職責分工。

  (2)機構管理 所謂機構管理,主要是指對機構設置與調整的管理,具體包括對機構的總量、性質、級別、規模等諸多內容的管理。其內容包括:根據各級政府的職能總量及類別,確定每級政府機構的總量規模;劃分機構的屬性;對機構級別的管理;對機構名稱的管理;對機構規模的管理。

  (3)人員管理 人員編制是行政組織為了實現組織目標、履行法定職能,經過被授權的機關批準而確定的單位內部人員數額、結構、領導職數、員工數額等。其具體內容包括:制定各級政府編制比例和編制標準,其中編制比例是指編制員額與核定編制依據的事物數量之間的比例關系。如各級政府所轄面積、人口數量都是核定編制的依據,在它們與編制之間有一個數量比例關系;根據編制比例確定各級行政組織的編制標準后,再制定各部門、單位的人員編制總額;確定全國行政組織和它的各個層級、各個部門的人員編制結構。
 

  142、行政組織編制管理的性質和意義

  (1)行政編制管理的性質

  ①政治性。編制管理的內容是根據國家的職能、權限而設置的國家機構、人員結構及數額,它是國家意志表達和執行的載體,反映了國家的政治意圖,并為統治階級的利益服務。②服務性。編制是組織形式的具體化,在我國它是為改善國家機關工作,為社會更好地全面發展服務。③系統性。必須用系統的整體觀點和方法,正確處理好縱橫之間的各種關系的編制配置,使整個國家機構編制形成一個科學的統一體系。

  (2)行政組織編制管理的意義

  ①科學的編制管理有利于廉政、勤政、高效。可以克服部門林立、機構臃腫、層次重疊、職責不分,人浮于事等導致效率低下的情況;有利于克服任人唯親、能上不能下、職務終身制等導致腐敗的現象。②科學的編制管理有利于節省財政開支。行政管理費用中有很大一部分是用于人員的編制,行政管理費用在國家財政支出中占有很重要的份額。制定合理的編制員額,對節省國家財政開支有著重要意義。③科學的編制管理有利于整個行政組織管理的法制化。編制本身就是法規。它是國家行政組織法的重要組成部分,同時又是國家各級機關設置的法律依據。強化編制管理事實上就是強化行政組織的法制化。
 

  143、行政組織編制總體設計依據(即核編參數):

  宏觀的行政編制總體設計應主要考慮以下幾個因素,即核編參數:

  (1)職能的種類。職能的種類是確定各級行政組織機構多少、規模大小、員額多少的基本因素。各行政組織編制設計的基本根據就是各級政府,乃至各個地區政府的實際職能總數。

  (2)人口數量。各級政府機關所轄人口的多少,決定了該政府機關工作量的大小。人口多,管理任務就大,需要的管理人員就多,反之亦然。人口數量是編制總體設計的重要依據,它是決定政府每種職能工作量大小、難易程度的第一個因素。

  (3)地域面積和地勢面貌。所轄地域面積大小決定了各級政府的管理空間大小;同時,由于各個地區的地勢地貌不同,也導致了政府工作的難易度不同。

  (4)經濟發展水平。經濟發展水平對政府工作量的影響有雙重作用,它既可減少工作量,又可增加工作量。一般說來,經濟發展水平越高,所需行政編制越多。

  (5)行政區劃。行政區劃多,其管轄幅度就寬,工作量當然大,但所轄行政區劃數與人口數、地域面積數有關,故由這個因素所決定的編制比率應比較小為宜。

  以上因素,以職能的種類為基本因素,由它決定的編制數為編制基數,其它各個因素所占比例,依次遞減。
 

  144、當代國外行政組織編制管理的概況(特點、主要趨勢)有:

  ①行政編制管理范圍和對象限于各級行政機構,不包括國家立法、司法機構,更不包括各黨派和人民團體的機關編制。②在國家三大權力系統的政治結構中,編制管理由政府行使,但同時受到立法、司法機關的制約,重要編制法規主要由立法機關制定。③政府負責編制管理的機構規格級別高,直接對行政首腦負責。④重視和強調職位設置和職位分類的工作,將編制管理建立在職位結構體系的基礎上。⑤努力修正和完善編制法規,包括編制立法、編制司法和行政性的編制法規,保證編制的權威性、法制性和有效性。⑥重視新方法、新手段的研究與運用。如核實編制的指數法、分類法及其他各種方法的綜合評價和運用,以及將計算機、微縮技術等引入編制統計和編制檔案工作等等。⑦對中央政府機關的編制員額和領導職數控制很嚴,均有法定文件規定,不得擅自突破。⑧以經濟預算為手段,約束編制的膨脹。采用定員預算、定開支、超支自負、節余提成自用等手段激勵各級組織控制編制增長。⑨加強編制管理的咨詢、調研和反饋部門的配套建設。
 

  145、行政組織編制設計的基本原則

  (1)職能決定原則:職能必須依靠人來行使和發揮,職位的設置就是為了完成機構的職能。必須對職能進行科學的安排,剔除不合理的職能,再對保留的職能進行逐步分解,將其編制成一個協調的職能體系。

  (2)職位設置原則:只有賦予特定職位以相應的權力和責任,才能保證組織目標的落實,才能體現編制管理的作用,為此首先要按照職位分類的原則對行政組織的職位進行設計。為此,首先要對各單位的工作進行系統的調查,確定各單位應該有的職位和各職位的權責關系;然后,要根據該單位的各個職位、職位,配置其所需的不同資格的各種人員,人適其所。

  (3)協調平衡原則:編制的設計必須堅持行政組織內外協調平衡的原則。在行政組織內部,要保持各部門、單位、層級之間的協調平衡;在行政組織外部,要使行政組織的編制與國家財政的承受能力相平衡,與國民經濟的發展水平及速度相平衡。

  (4)動態調整原則:由于社會在不斷發展變化,所以編制的制定不可能是永恒的;同時編制的穩定又是行政工作正常運轉的基本條件。為了兼顧編制的穩定性和變動性,在編制設計中必須規定每隔幾年要進行一次全面的調整,同時允許平時作一些局部的調整。

  (5)精簡節約原則:編制精干是行政組織運轉靈活、效率高的一個前提條件,為此,必須以經濟手段管理編制,盡可能地節約人力、物力、財力。

  (6)依法管理原則:必須使編制的確定、執行、監督和控制都以法律為依據,用法律手段管理編制,保證編制的規范化和權威性。
 

  146、我國行政編制具體管轄的類別有:

  ①行政組織編制,即國務院所屬的整個系統,以及各級地方人民政府的整個行政系統的機構及其人員編制。 ②國家權力機關、司法機關的編制。③中國共產黨各級委員會的領導機關的編制。④各民主黨派的中央與地方的各級委員會的辦事機關的編制。⑤各級人民團體的領導機關的編制。⑥中國人民政治協商會議各級委員會的辦事機關的編制。⑦特殊編制。包括:專項編制,即規定使用對象和范圍的編制;單列編制,即屬于國家正式在崗職工,但不屬于國家一般編制管理對象的人員編制;臨時編制,即根據單位工作性質、工作內容的臨時性而暫定性的人員編制;機動編制,即在編制總額中留出一定空余編制,以備某單位急需增減編制時使用。
 

  147、行政組織編制設計程序

  編制方案從設計到批準實施的流程,應以調查研究為基礎,自始至終均在調查研究的基礎上進行。編制設計程序,一般而言有四個階段:

  (1)發現問題,確定目標。首先要發現現有行政組織中的問題,只有發現了問題,才能知道我們的目標是什么。在發現問題的基礎上,就可初步確定編制設計的目標了。目標就是解決問題,就是消除差距所要達到的預期結果或指標。制訂目標包括以下內容:設計目標體系;既要設計中長期目標,又要設計目前可以實現的目標,要將目標的需要和現實的可能性結合起來;將目標盡量數量化。

  (2)擬制方案,分析選優。擬制方案,就是擬定達到目標所要采取的步驟與方法。在調查研究的基礎上,再制定方案。一般而言,制定方案要分三步走。第一步是盡量設想出各種可能的方案,求全而不求細。第二步是進行初步篩選和具體設計,要設計方案的具體步驟和措施,設計出這些措施的具體環節。第三步是評估分析,最后選優,注意分析方案的優越性與其可行性。另外還要注意處理好辦公手段自動化與人員編制配備的關系。

  (3)試行實施,反饋調整。方案確定后,先局部單位試行。試行的目的是為了進一步完善方案。這個階段的基礎仍然是調查研究,收集反饋信息。編制方案制定者在收集信息反饋時,切忌感情用事,只喜歡報喜的消息,不喜歡報憂的消息。其次,由于這種信息反饋工作是處在設計方案的過程中,因此,要求信息反饋要快、及時,否則就影響方案的進度。在反饋信息的基礎上,對原方案進行修正、補充,達到完善方案的目的。

  (4)依法呈報,核定實施。在完成上述三個階段后,編制設計方案工作基本結束。在最后完善的方案基礎上,按照編制報批程序法規,上報給有關部門批準實施。上報的材料要全面,論證要充分,分析要準確,文字要簡易。一般包括如下的資料:項目任務書、調查報告、原始資料整理、可行性分析報告、論證意見書。
 

  148、行政組織編制單元設計依據

  行政編制單元設計依據是微觀層次的定編,包括各個部門機構與機構內編制設計的依據。

  部門設計依據是根據各地實際業務需要設置機構,切忌同級政府之間互相攀比,增設機構;要將業務性質的種類與數量大小相結合;上下級業務對口,但機構不一定對口;根據機關不同的性質核定編制。

  機構內編制設計的依據是以最小的職位(精簡精干)完成最大的工作量,既要事事有人做,又要人人工作滿;盡量將業務相同的工作任務交給一個具體單位或一個人去完成;員額的結構要合理,避免人員之間的力量互相重復、干擾、抵消,從而使管理混亂,不能協調配合。
 

  149、行政組織編制審批程序

  《中華人民共和國國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定了行政機構設立的審批權限和具體程序。

  行政編制審批的要求是:

  (1)依法進行審批。根據國家立法機關制定的編制法、編制審批程序法,以及輔助這些法規執行的方針政策,決定審批的內容是否合法合理。

  (2)應該設置一個具有權威性的編制管理機構負責編制的執行,并將其納入編制法規,任何其它首長個人都不能代替這個機構自行審批編制。

  (3)審批工作應根據編制程序法嚴格執行。編制程序法應規定整個編制方案的制定到方案的實施程序。各級政府編制的增加,只能報上級政府主管編制的機構審批;本級政府的編制管理機構,只能審批同級政府編制的內部調劑、劃轉問題。

  (4)應嚴格執行編制程序法中有關編制管理的紀律。凡是違反法規擅自改變機構人員編制者,按照編制程序法給予不同的處分。
 

  150、編制管理工作的規范化

  為使編制管理工作規范化,必須做到:

  (1)標準化。根據設計的原則和依據,制定出各個層級的行政組織人員編制的總額、機構總額、各種人員比例結構、動態調整幅度等四項編制標準。

  (2)程序化。行政編制工作應該按照其客觀的系統性,制定出一套相互銜接、相互協調、相互配合完整的編制工作程序。這個程序要簡單、明確、具體,以達到科學、高效地完成編制工作的目的。

  (3)制度化。編制管理的制度化,就是將編制工作的要求訂成規章條例,使之規范化,成為一種人人都要遵守的嚴格的、統一的、穩定的制度。
 

  151、行政組織變革的外部原因

  (1)社會形態的變遷引發行政組織的變革。社會形態的變遷是指社會結構、社會政治制度等方面的變化與演進,它對行政組織的特征、規模和管理方式均會發生顯著的影響。美國學者雷格斯在《行政生態學》一書中比較系統地闡述了社會形態的變遷對行政組織制度和管理方式的影響。他認為人類一次經歷了三個社會形態:農業社會、過渡社會、工業社會。在農業社會中,缺少專業分工,行政組織是混合的、重疊的;在工業社會中,出現了細致的分工,行政組織也按三權分立的原則劃分為立法機關、司法機關和行政機關;在農業社會與工業社會之間的過渡社會,分工不很明確,職能交叉混合的現象時有發生。

  (2)經濟類型的轉換、經濟體制的轉軌導致行政組織的變革。經濟體制的變化永遠是行政組織變革的重要動因。隨著人類社會從自然經濟發展到商品經濟、市場經濟,行政組織也處在不斷的變革之中。在自然經濟狀態下,行政組織只是在維護社會秩序和進行大型水利建設所必需的限度內履行著外交、治安、經濟等職能,國家行政組織的數量與規模是非常有限的;在商品經濟時代以及商品經濟發展的高度階段即市場經濟時代,行政組織不僅在規模上擴大了,在其作用空間里也迸發出前所未有的能量。在以知識為經濟增長基礎的市場經濟新階段,社會公眾對傳統的笨拙的行政組織模式日益不滿,提出了改革政府,建立精干、高效的行政組織的要求。

  (3)政治制度的更迭導致行政組織的變革。①政治制度的質變,即新的政治制度代替舊的政治制度,是制度性質的根本變化,它影響行政組織的質變。此時,行政組織的變革表現為制度的全面重新設計。②政治制度的量變影響行政組織的具體職能和機構的變革。政治制度的量變是指在根本政治制度不變的前提下,某些具體政治制度(如黨政關系)的變動。③黨制度的變革對行政組織的職能及獨立程度有很大影響。政黨的進退不僅使行政組織的構成發生變化,也會改變行政組織追求的目標。

  (4)社會發展程度促進或制約行政組織的變革。①社會企業、事業組織的獨立程度自主程度及其運行機制的變化,會引起行政組織的結構、職責、權力和管理方式的變革。②社會各種群體的獨立程度變化引起行政組織的變革。各種社會群眾、團體的獨立性、自由度,聯系群眾的廣度、參政的程度,以及這些情況的發展變化,都會影響行政組織的職、責、權及其管理方式,以及機構設置的變化。③大眾傳播媒介現代化程度的變化引起行政組織的變革,諸如言論、新聞、出版事業的自主性、自由度、傳播的覆蓋面,大眾對傳媒的感情因素等。④公民素質,諸如政治意識、民主參與意識的強弱,對憲法、法律的尊重程度等的變化均會引起行政組織的變革。

  (5)國際環境的重大變化影響行政組織的變革。①國際之間的交往日益密切,要求行政組織的政策、職能乃至機構進行變革。經濟、科技上的相互依賴與競爭,政治上的相互支持和斗爭,文化上的相互滲透,密切了國與國之間的關系,要求各國在職能上互相接軌。②各國面臨的共同問題,要求行政組織的政策、職能、機構進行變革。③國際關系中的重大問題,如戰爭與和平,南北經濟關系等,都要求各國政府做出相應的對策,調整相應的職能和機構。

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